环境法实施机制创新| 刘超：环境私人治理的核心要素与机制再造

刘超湖南师大社科学报 2022-04-25

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作者简介

刘

刘超

华侨大学法学院教授、院长，华侨大学教育立法研究基地（教育部政策法规司—华侨大学共建）执行主任，法学博士。

主持国家社会科学基金项目2项，主持教育部人文社会科学基金项目、司法部国家法治与法学理论研究项目、中国法学会部级研究课题、福建省社会科学规划项目、中国博士后科学基金面上资助项目和横向立法委托项目等20余项。出版学术专著5部，发表CSSCI期刊论文50余篇，多篇论文被《中国社会科学文摘》《人大复印资料》全文转载。入选福建省高校新世纪优秀人才支持计划和福建省高校杰出青年科研人才培育计划。

环境私人治理的核心要素与机制再造

核心提示

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“创新社会治理体制”中提出改进社会治理方式。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”。在当前环境治理主要依靠政府单方命令控制的语境下，我国提出的构建现代环境治理体系的关键在于构建环境私人治理机制，其内涵包括私人主体属于环境多中心治理的一极、私人主体参与环境治理具有法制化和组织性。环境私人治理机制的核心要素包括：角色定位层面，私人主体行使运作自主权；运行机制上遵循沟通与协同模式；约束机制上秉持私人主体的可问责性。我国当前已经构建的环境污染第三方治理制度和社会组织提起环境民事公益诉讼制度属于环境私人治理机制，但在私人主体的自主权和问责性等方面均存在不足，亟待进行机制再造。

内容精选

我国现代化的国家治理体系在生态环境领域体现为以“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”为核心内容的环境多元共治体系。环境多元共治机制的旨趣与要义在于重新划定各类主体的关系框架，实现由传统的政府单维管制向社会多方主体参与模式的转变。环境多元共治机制的关键在于重构环境私人治理法律机制，推进了行政主体的环境监管权力配置与行使方式发生变革。

一、体系结构中的环境私人治理机制意蕴

（一）传统模式下私人主体参与环境治理的方式与本质

我国当前推动的现代化环境治理体系改革是一个渐进的过程。在推进环境治理体系现代化之前，企业、社会组织和公众等类型的社会主体已经以多种形式参与到环境治理之中：第一，私人主体主要是以被管理者的角色参与政府的环境管理；第二，制度模式以“命令—服从”为结构型态；第三，环境治理实施中的单向性。我国当前的环境治理主要采取的是环境行政管制机制，即使各类私人主体以多种方式参与环境治理，但并没有从根本上改变环境治理适用的管制模式，私人主体在环境治理过程中仍处于被管制者的地位，在传统模式下，私人主体参与环境治理，其本质是在行政管制逻辑下追求更理想环境执法效果的变通方式。

（二）环境私人治理机制的内涵

我国当前所推动的现代环境治理体系改革，重点在于重新确立了不同类型主体在环境治理中的权力（利）结构。在我国已经构建完整的环境行政管理体制的语境下，《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求构建的现代化环境治理体系的关键在于构建环境私人治理机制。环境私人治理机制的内涵包括：第一，私人主体属于环境多中心治理中的一极；第二，私人主体参与环境治理的法制化；第三，私人主体参与环境治理的组织性。

二、环境私人治理机制的核心要素

（一）角色定位：环境私人主体的运作自主权

环境私人治理机制的核心要义在于突破传统环境管制模式下私人主体作为被管制者的定位，私人主体在环境治理中享有话语权和决定权，这可界定为各种机构享有的“运作自主权”，即私人主体以环境治理中议程设置、规则制定、公共决策的参与者和环境公共事务的管理者、环境治理制度的执行者等身份参与环境治理。

（二）运行机制：环境私人治理机制的沟通与协同

环境私人治理机制内含的沟通与协同机制主要包括两个层面的内容：第一，环境私人主体与政府之间的沟通与协同，首先强调与尊重政府始终是环境治理的主导主体，进而在此基础上，环境私人治理机制中，私人主体与政府就不同性质的环境治理机制实施的领域、不同类型主体的环境利益诉求、环境治理法律与政策的颁布实施等事项进行充分沟通。第二，环境私人治理机制中私人主体之间的沟通与协同，环境私人治理机制中多方参与者均为私人主体，在机制运行中可以避免严格的行政程序桎梏，能够以治理目标为导向，在治理机制运行中可以全过程地与程序灵活地适用利益表达、风险沟通、行为调适等沟通与协同机制。

（三）约束机制：环境私人治理机制的可问责性

问责性涉及到“谁当被问责”“向谁负责”“就什么事项负责”这几个问题。环境私人治理机制的构建与运行也需要制定问责性制度作为约束机制：私人主体接受政府的让渡行使环境治理权，就有责任对其行为负责，若其从事环境治理行为但由政府等其他主体承担责任，则难以对其行为的合法性与合理性进行评估，难以形成有效约束机制；同时，法院应当对私人主体在环境治理中实施的行为是否契合合法、合理和公平等价值进行司法审查。

三、当前环境私人治理机制之检讨与改造

（一）环境污染第三方治理制度

环境污染第三方治理制度是我国构建的在外观与内核上典型的环境私人治理机制。结合环境私人治理机制的核心要素标准，现行环境污染第三方治理制度存在如下问题：第一，第三方主体运作自主权的缺失；第二，环境私人治理机制运行中沟通与协同的不足；第三，责任性规定的模糊与实践中存在的争议。

从环境私人治理机制视角，环境污染第三方治理制度应从如下角度进行完善：第一，针对环境污染第三方治理制度中第三方主体运作自主权的缺失的问题，进一步细分委托治理服务型和托管运营服务型这两种模式，进而在此基础上明确每种模式中第三方分别在污染治理设施产权、服务内容上的差异，基于这些差异，不同模式下的第三方公司可以在与监管者沟通、与排污者分工的基础上选择污染治理的范围、方式与程度，进而与排污者签订协议，矫正其在现行制度框架内单纯地处于受委托者的地位。第二，针对环境污染第三方治理中沟通与协同的不足，应在制度体系中明确政府及其职能部门在环境污染第三方治理的角色定位，并梳理与列举其权力清单，形成公权力主体与排污者、第三方就环境污染事项、环境污染治理程序与进展的沟通与协作模式。第三，针对环境污染第三方治理机制对私人主体问责性缺位的弊端，除了继续按照既有的制度框架适用第三方对排污者的契约责任之外，还应通过立法赋予第三方主体独立的法律主体地位，使其在一定条件下能够作为行政相对人独自承担相应的行政责任。

（二）环境民事公益诉讼制度

作为私人主体的社会组织提起环境公益诉讼，是我国当前推进环境私人治理机制建设的一项重要制度设计。对照前述环境私人治理机制的核心要素，其在实现私人主体参与环境治理中存在内生困境：第一，羸弱的主体地位与有限的自主权；第二，环保组织作为私人主体参与激励不足；第三，问责性的缺失。

相应地进行制度改造包括：第一，针对环境私人治理机制中主体地位羸弱与自主权限制的弊端，应当通过完善立法中的法定资质条件设定，或者通过更新司法解释放宽对环保组织作为环境民事公益诉讼适格原告的法定条件的限制；第二，针对激励机制的不足，建议甄别与选用“败诉方负担”、胜诉酬金和公益诉讼基金等方式，形成激励机制；针对问责机制的不足，建议采纳“败诉方负担”规则以实现评价、惩罚与矫正行为的功能。

文献引用格式

刘超. 环境私人治理的核心要素与机制再造[J]. 湖南师范大学社会科学学报,2021(02):31-40.

本文刊发于《湖南师范大学社会科学学报》2021年第2期环境法实施机制创新栏目。此为简写版，参考文献从略。

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